雷小波，李可欣，余奇：我国高等职业教育校企合作政策研究——基于61份国家政策文本的量化分析

▲雷小波

作者简介：雷小波（1965-），女，湖南长沙人，湖南师范大学教育科学学院副教授/博士，研究方向：职业教育。李可欣，湖南艺术职业学院公共教学部。余奇，湖南艺术职业学院设计艺术学院。

文章来源：宁波大学学报(教育科学版)，2023,45(05),17-25 

DOI:10.20102/j.cnki.1008-0627.2023.0019

摘要：通过文本计量法，以 1980 年至今国家发布的 61 份涉及高等职业教育校企合作的政策文本为研究样本，根据其量化分析结果，建立我国高等职业教育校企合作的三维分析框架，并从政策结构、政策工具和政策主题的维度依次进行统计分析。研究发现：由于社会环境的宏观驱动、市场需求的有效表达以及职业教育的内在需求，我国高等职业教育校企合作政策呈现出政策主体从独立发文到合作参与、政策取向从工具价值到本体价值、政策内容从单边发力到双向对接、政策制定从一元管理到多元治理等嬗变特点。同时，也面临着工具运用失衡、规范引领不足、多元主体的割裂的困境。因此，我国高等职业教育校企合作的未来发展需要在政策主体、政策布局、政策内容和政策工具的四重逻辑上持续发力，为构建中国特色校企共同体奠定坚实的政策基础。

关键词：高等职业教育；校企合作；产教融合；政策工具理论

面对第二个百年奋斗目标的历史起点，我国高等职业教育已由外延式扩展转向内涵式发展，朝着提质培优、增值赋能两条主线不断推进。自1980年高等职业教育诞生以来，国家出台了一系列政策来支持、引导高等职业教育校企合作发展，并在实践中取得了巨大成效。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》建立“教学、科研、生产联合体”的政策导向至2019年颁布的“职教二十条”中明确指出要推动职业院校和行业企业形成命运共同体，我国高等职业教育校企合作在政策的持续推进中逐步形成了专业共建、人才共育、过程共管、资源共享、责任共担的新局面[1]。目前，关于高等职业教育校企合作政策的研究成果大多是基于定性研究的结论，主要围绕政策发展和政策执行两个层面展开，缺乏对政策文本的剖析，定量研究基本空白[2]。基于此，本文以我国高等职业教育校企合作相关政策文本为依据，从共时的角度分析政策演进框架，并挖掘其演进的动因、特征及困境，通过政策主体、政策布局、政策内容和政策工具四重逻辑来思考其未来进路，以期为政府制定、优化相关政策提供参考。本文选择的高等职业教育校企合作相关政策来源于知名政策库、国务院政策文件库、国务院发展研究中心、中国政府网、中华人民共和国教育部、中华人民共和国人力资源和社会保障部等数据库和政府网站。

首先，在上述数据库中，检索“校企合作”“工学结合”“产教融合”“学徒制”等关键词，使用网络爬虫软件对高等职业教育校企合作相关政策、法规等文件进行全文采集，发布时间不限，共采集到政策文本176份。其次，以国家层面颁布的相关文件作为二次检索条件，如中共中央、国务院、教育部等，对选定的176份政策文本再筛选。同时，政策文本选择以办法、意见、通知、规划等类型为主，批复、工作报告等文件不计入在内。最后，确定61份涉及高等职业教育校企合作政策文本为有效样本，对发布年份与发布部门等相关信息进行整理后构建数据库。

一、我国高等职业教育校企合作政策的三维框架

以我国高等职业教育校企合作相关政策文本为研究对象，从政策结构、政策工具和政策主题层面建立我国高等职业教育校企合作政策演进的三维框架，进一步了解其历史与现状。

（一）政策结构维度

第一，政策数量分析。通过高等职业教育校企合作政策发布数量统计可知，自1980年以来，尽管我国高等职业教育校企合作政策数量在不同年份有波动，但总体呈现螺旋上升趋势。此外，政策数量在2011年、2018年、2019年、2021年分别出现了政府发布高等职业教育校企合作政策文本的峰值，共计26份。

第二，政策类型分析。在涉及高等职业教育校企合作的61份政策文本中，涵盖了法律法规、意见、决定、方案、办法、规划、纲要、计划、通知、条例共10种政策类型，如表1所示。然而，在61份高等职业教育校企合作政策文本中，标题为“意见”“决定”“方案”类的政策文本数量最多，共计39份，约占总量的63.93%。

第三，政策主体分析。1980至今，我国高等职业教育校企合作相关政策主体涉及13个职能部门及7个行业协会，以单独发文和联合发文的形式参与政策制定的部门会被重复纳入统计范围（见表2）。其中，以联合发文为主，独立颁布政策文件的部门仅6个。中共中央、国务院、全国人大作为高层次政策主体，颁布高等职业教育校企合作相关政策文件24份，其文件法律效力高、权威性强、影响力大。而教育部、人力资源和社会保障部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部等作为行政主管部门，发布的政策在国家宏观调控的指导下，政策内容更具针对性与操作性。整体来看，高等职业教育校企合作相关政策制定的职能部门在不断增多[3]。

（二）政策工具维度

基于罗伊·罗斯维尔（RoyRothwell）的政策工具理论，对政策文本进行编码分类，依据三类政策工具的表现形式，确定61份政策文件中每条政策所使用的政策工具。最后，统计得出高等职业教育校企合作政策在供给、环境、需求三类政策工具上的使用频率[4]。根据表3可知，在不同的历史阶段，其使用频率却存在明显差异。1980-1991年，政策工具使用以供给型为主，辅以环境型工具与之配合。自1992年以来，环境型工具使用频次有了明显的增长，政策主体倾向于在税收优惠和发展规划上给予支持，同时需求型工具开始被使用。2014年至今，供给型工具和环境型工具在政策中配合使用的频次越来越高，但需求型工具的使用力度仍显不足，仅占比2.70%[5]。

（三）政策主题维度

第一，词频统计分析。本文利用文本挖掘软件WordStat对高等职业教育校企合作政策文本进行内容分析和主题提取，参考普赖斯计算公式M=0.749（Nmax）1/2确定出高频阈值为4[6]。基于此，筛选出高频关键词74个，按照4个历史阶段进行划分统计，通过每个阶段关键词词频的变化可以反映出不同阶段高等职业教育校企合作政策在宏观、中观以及微观层面热点的演变。如表4所示，从词频统计中可以看出，在萌芽和探索阶段，政策主题多集中在宏观理念层面，重在拉近高等职业教育与社会经济之间的关系[7]。进入21世纪后，在中观和微观层面的政策主题得到了极大的丰富。以多元办学体制、集团化办学、职教集团、行业教学指导委员会等为代表的高等职业教育校企合作管理机制和以现代学徒制、订单式培养、校企一体化育人等为代表的高等职业教育校企合作人才培养模式的建立开始逐渐步入政策中心[8]。

第二，关键词共现分析。为客观分析高等职业教育校企合作政策的热点， 采 用 Co-Occurrence 构建高频关键词共现矩阵，构建出高等职业教育校企合作政策关键词共享网络图谱。研究结果表明（见表 4），自 1980 年以来，高等职业教育校企合作政策的制定主要围绕着办学模式、人才培养、激励机制、区域经济等关键词展开，形成了以办学主体为中心向外延展的演进趋势[9]。

二、我国高等职业教育校企合作政策的演进动因

从制度主义的视角来看，政策的变迁是宏观环境和微观主体博弈的结果。高等职业教育校企合作政策的演进不仅受政治、经济、文化的影响，也必然要满足高等职业教育改革与发展的需求。因此，有必要从外部政策环境和内部政策主体对政策文本进行分析，挖掘出我国高等职业教育校企合作政策演进的动因。

（一）社会环境的宏观驱动

教育与社会发展相互制约是教育的基本规律之一，而社会环境的巨变则成了高等职业教育变迁的根本动力。在改革开放向纵深推进下，我国的社会环境发生了翻天覆地的变化，科技进步、经济发展以及文化交流等外部动力对高等职业教育校企合作政策的演进起到了巨大的推动作用。吸取了来自西方发达国家的校企合作办学的先进经验，如德国“双元制”、澳大利亚TAFE、韩国“订单式培养”等模式经验，为我国高等职业教育校企合作政策制定提供了参考。同时，在高等教育大众化的推动下，21世纪后我国高等职业教育规模急剧扩大，促使高等职业教育校企合作政策朝着规范化、法治化的方向迈进。

（二）市场需求的有效表达

校企合作作为高等职业教育发展中与社会经济发展关联最为紧密的一种办学模式，影响其政策变迁的关键因素就是市场需求的波动。我国高等职业教育校企合作政策的变迁经历了由计划经济到市场经济的巨大转变，这种转变带来了新的资源配置方式，也表明了校企合作不仅要满足高等职业教育发展的要求，更要迎合市场经济发展的需求。纵观我国40余年高等职业教育校企合作政策的演进历程，其方向和内容在市场需求的有效表达下不断调整和改变，体现了我国开始建立与经济社会发展相匹配的高等职业教育校企合作政策体系。

（三）职业教育的内在需求

职业教育的本质是社会化，只有将职业教育置于社会化的过程中，才能实现其内涵式发展。这就意味着，高职院校需要通过校企合作的形式面向社会办学，利用这种“社会化育人”的模式实现与经济、社会、产业、行业的良性互动。

因此，校企合作政策需要不断调整、完善来满足高等职业教育的现实需求。同时，高等职业教育的发展有其固有的内在规律，突出表现为与社会发展的相互制约以及与人的发展相互促进。高等职业教育目标是培养高级技术技能人才，这就使高等职业教育校企合作政策的办学目标随着职业教育目标的调整而改变，价值取向围绕人才培养不断深化。此外，高等职业教育与社会发展的相互作用也为高等职业教育校企合作政策的变迁提供了契机，并极大地推动了政策的完整性和系统性。

三、我国高等职业教育校企合作政策的演进特征

我国高等职业教育校企合作政策在价值取向和制度设计上被赋予了不同的时代内涵。基于“政策结构-政策工具-政策主题”的三维分析视角，我国高等职业教育校企合作政策在历史变迁中呈现出多元共治、育人为本、校企联动、精准施策四大基本特征。

（一）多元共治：政策主体从独立发文到合作参与

在高等职业教育校企合作政策的萌芽初期，教育主要服务于社会经济发展需要。因此，参与我国国家层面高等职业教育校企合作政策制定的主体较为单一，多以劳动部、国务院为主。随着改革开放向纵深推进，我国高等职业教育校企合作政策朝着历史新方位不断发展，政策制定主体从单一走向多元，涉及主体部门共计10个，其中发文数量最多的是教育部，教育部既是单独发文的主要主体部门，也是联合发文的主体部门。与此同时，人力资源和社会保障部、中共中央、财政部、发改委等也曾多次参与到高等职业教育校企合作相关政策的制定中来，并在税收、拨款、就业等方面给予了有力支持。多机关联合发文成为当前高等职业教育校企合作政策制定的主要发展方向，这也意味着高等职业教育校企合作在教育战略中的地位不断提升，政策主体呈现多核心主导的趋势[10]。

（二）育人为本：政策取向从工具价值到本体价值

在高等职业教育诞生之初，校企合作相关政策中常出现“培养技术人才是国家经济建设的必要条件”“必须同生产劳动相结合”等表述，这在一定程度上反映了当下国家大力发展生产劳动、持续推进经济建设的客观需要。但这些表述的实质是将高等职业教育看作一种工具和手段，脱离了个体的需求与兴趣，体现出浓厚的“国家本位”倾向。随着我国现代教育思想演进，高等职业教育开始朝着个性化、人本化发展，高等职业教育校企合作政策在价值取向上改变了以往重视社会服务的功能，开始关注到学生就业创业需求和职业生涯发展，更多地落脚于提升专业建设和促进人才培养，进一步凸显其本体价值的重要特征。

（三）校企联动：政策内容从单边发力到双向对接

“产”“学”“研”的深度融合既是高等职业教育校企合作发展的立足点，也是政策变迁的必然趋势。学校需求不再是高等职业教育校企合作的唯一指标，政策制定中更多强调要从供给侧和需求侧共同发力，将产业链、教育链、人才链、创新链四者有机衔接，通过围绕高等职业教育服务区域经济发展这条主线，以产业升级带动专业调整，以岗位需求瞄定人才培养，使产业群和专业群进行协同创新；企业也不再是单边发力的主导者，政策内容中更多地强调校企双方要主动对接，完善人才培养的“供给侧”和“需求侧”。产教供需从以往的学校单向输送人才到校企双向订单培养，逐渐实现了政校行企资源的最优配置。

（四）精准施策：政策制定从一元管理到多元治理

自高等职业教育校企合作政策发布以来，政策颁布主体经历了横向上的扩充和纵向上的下移。在高等职业教育校企合作政策颁布初期，政策制定主要是由中央政府从国家战略高度颁布实施的。进入21世纪后，由于高等职业教育管理体制改革的推进，政策制定在纵向上有所下移，各省、市、区也逐渐担负起高等职业教育发展的责任，并在国家宏观指导的基础上精准施策，制定了一系列符合区域发展的制度和政策，从而实现上下联动，确保政策的有效衔接。

四、我国高等职业教育校企合作政策的演进困境

我国高等职业教育校企合作政策经过了半个多世纪的变迁，正朝着高质量的方向不断演进，由于政策体系的不完善，种种问题浮现，使政策在演进过程中面临着工具运用失衡、规范引领不足、多元主体割裂的三重困境，导致政策实施乏力。

（一）工具运用的失衡

目前，我国高等职业教育校企合作政策中以供给型工具与环境型工具为主导，这两类工具在高等职业教育校企合作政策的发展历程中发挥出了引导、激励、规划、监管等积极作用，但长期的频繁使用也造成基层执行的“政策免疫”，由于缺乏后续的监督和问责，使政策流于形式。在这两类工具中又过度依赖制定发展规划、实行税收优惠、关注人才培养等政策供给，而法规管制、资金投入等子工具未被充分运用。同时，需求型工具始终处于次要地位，其使用频率仅占2.7%，总体呈现出“重环境、保供给、少需求”的特征。

（二）规范引领的不足

我国高等职业教育校企合作政策在半个多世纪的演变历程中虽呈现出了政策类型多样化，但主要以“意见”“方案”“决定”“规划”类为主，通过确立目标、制定规划、提供方案来引导高等职业教育校企合作政策的实施。相比之下，以计划、办法、法律法规等给予多层次指导的政策较少，可见我国高等职业教育校企合作政策文本类型有所失衡，以指导性政策和战略性政策为主，其权威性、强制性、规范性相对较弱。

（三）多元主体的割裂

21世纪以来，我国高等职业教育校企政策频出，从政策主体来看，主要由教育部、国务院、人社部、中共中央、全国人大以及各行业协会独立发文或联合发文，“政出多门”现象明显，各行政部门因职责范围、行政权力以及规划的差异，政策内容的侧重点也有所不同，其标准也不一致，在执行过程中缺少统筹管理，导致其在高等职业教育校企合作政策制定上缺乏联动性和协调性，难以实现资源配置的最优化。此外，大部分政策文本并未明确多个发文主体各自应承担的监管、规划、投入等职责，容易使多方主体陷入权责不清的困境[11]。

五、我国高等职业教育校企合作政策的未来进路

当前，校企合作作为推进高等职业教育优质化、类型化发展的一项综合性、系统性、战略性工程，亟须集多元力量，构筑起全程、全员、全面的支持体系，这要求我国高等职业教育校企合作在顶层设计上作出新的政策调整，通过从政策主体、政策布局、政策内容、政策工具四个层面共同发力，为构建校企合作共同体、打造产教融合新高地发挥政策引领作用。

（一）强调政策工具的组合与均衡，优化校企对外合作机制

高等职业教育校企合作发展至今，政策制定中所使用的多为环境型和供给型政策工具。随着校企逐渐走向一体化，其合作运行的动力机制应逐渐从外部推动向内在驱动转化[12]。针对当前我国高等职业教育校企合作政策存在环境型和供给型工具过度溢出，而需求型工具后劲不足的矛盾，政策调整的关键点在把握以动态调整的视角来均衡使用政策工具，强化需求型政策工具的使用力度，从而拉动校企深度融合、释放对政策目标的需求。这就迫切需要高等职业院校扩大教育国际交流合作，推动校企协同及国际化育人，培养更具全球竞争力的高素质技术技能型人才。高等职业教育要进一步明确其办学定位，通过国际交流、宣传推广等措施，立足实际开展高等职业教育境外办学，打造出“鲁班工坊”“丝路学院”“郑和学院”等特色高等职业教育品牌，推动高等职业教育资源通过校企合作实现跨国、跨地、跨校融合。广东、福建、上海、海南等省市可以充分借助地理优势，利用对外经济贸易合作深化高等职业教育产教融合，不断拓宽与“一带一路”沿线国家、东盟成员国、非洲国家等国家、地区的合作渠道，搭建校企跨国协同育人平台，发挥高等职业院校对外办学的优势；不断探索我国知名企业与“双高”院校联合开展海外办学试点，深耕国际化高等技术技能人才培养沃土，促进校企育人成果更广泛地惠及全球高等职业教育发展[13]。

（二）实现政策主体的协调与联动，构建产教协同育人体系

自2021年全国职业教育大会首次提出了构建技能型社会建设的蓝图以来，国家针对技能人才提出了高标准和严要求。高级技术应用型专门人才是支撑中国制造、中国创造的关键力量，是连接技术创新与生产实践最核心、最基础的劳动要素，也是高等职业教育校企多元化办学的现实回应。因此，要强化政、行、校、企四方在构建技能人才培养机制上的顶层设计权力，提升校企合作中的多元主体在政策体系中的话语权，应成为未来高等职业教育校企合作政策进行科学决策的重要突破口。

一方面，政策的制定要依靠上级行政部门推动下级行政部门，打破行业、产业、企业对高等职业教育资源投入的鸿沟，提高技术技能人才培养规格的制度设计和教育实践，突出社会、区域和行业需求，不断引入新技术、新工艺和新职业规范，从而调动企业、行业、产业参与高等职业教育人才培养的积极性，完善合作育人机制，实现政策“自上而下”和“自下而上”的互相融通。

另一方面，协调各方力量，发挥校企合作中多元办学主体的协同功能，打造高质量的高等职业教育校企合作政策话语体系，使高等职业教育紧密围绕区域产业布局，实现产学研用一体化，高职院校与行业企业共同培养符合本地区社会发展的高素质专业化人才，发挥高等职业教育促进产业转型与升级的重要作用[14]。

（三）聚焦政策内容的衔接与细化，完善国家资历框架制度

在《国家职业教育改革实施方案》中，对新时代高等职业教育的改革与发展提出了7个方面20项政策。其中包括健全国家职业教育制度框架、促进校企“双元”育人、建设多元办学格局、完善技术技能人才激励保障政策等。这份被视为“办好新时代职业教育的顶层设计和施工蓝图”的文件也为高等职业教育校企合作政策的制定释放出了积极信号，即关注现有政策内容之间的调试与组合，而非新政策的叠加。推进国家资历框架建设正是搭建中高职一体化办学、实现普职融通的重要前提，由此可见，推进高等职业教育学历证书与职业技能证书相互衔接的政策供给，不断提升校企合作中技能人才上升通道应成为高等职业教育校企合作政策热点的发展方向[15]。要从制度建设的角度加强高等职业教育校企合作的顶层设计，对现有“双证书”政策进一步细化与落实，将国家资历框架制度的构建纳入高等职业教育和人力资源开发的整体政策规划中；充分发挥行业组织和企业优势，分批分步开发和制定能力标准。通过国家资历框架加强中等职业院校和高等职业院校的衔接，沟通高等职业教育与行业企业培训、社会继续教育等非正规教育形式，共同助力培育高层次、多元化战略人才梯队，搭建起技能人才终身学习和职业发展的“立交桥”，这是落实党的二十大“制度型开放”在高等职业教育校企合作领域的重要举措。

（四）推进政策布局的调整与升级，打造校企数字生态体系

随着大数据、人工智能、5G等新一代数字技术的兴起，数字产业化和产业数字化加速发展，对全球劳动力所具备的知识和技能提出了新的要求。作为与产业结合最紧密的一种办学模式，校企合作践行数字赋能理念是回应高等职业教育数字化转型的必然之势。基于此，高等职业教育校企合作政策制定要围绕着构建校企数字生态体系这一主线进行布局，如采用以办法、通知、条例、法律等强制性、权威性、规范性的政策文件对下级部门或本部门开展校企合作相关工作给予指导和处理办法，从而加强相关政策的有效供给，制定可操作性、可落地、可检验的校企合作政策实施细则。

一方面，通过政策有效引导构建基于校企协同的高等职业院校“智能空间”，形成校企政行之间信息的联通、数据的畅通、服务的融通。利用大数据、云计算等新兴技术，不断挖掘重点企业、重点项目、主要载体发展需求，推动技术、设备、人才等创新要素跨区域协同共享。同时，基于算法预测出劳动力市场在高等职业教育培养的人才类型、人才数量、人才结构等方面的用人需要，推动区域产业与高等职业教育发展中专业链、产业链、人才链、创新链深度融合，不断促进高等职业院校育人机制与产业发展机制的效能提升和生态演进[16]。

另一方面，同步规划校企共建智能教学资源平台，将智能化协同育人模式融入各项政策，创新中国特色现代学徒制实施路径。如通过VR、MR、AR、XR等虚拟现实技术重现工作场景与工作流程，将学习环境和学习内容等要素实现跨时空、跨模态、跨组织的动态重组。推动构建产教智慧园区，更为广泛地聚集产、学、研资源，促进校企互联互通、智慧融合。

诞生于19世纪80年代初的高等职业教育校企合作，在政策的引领下，逐渐走出了一条极具时代特征和中国特色的发展道路。通过调查研究，针对性地提出了政策调整与优化的建议，要通过实现政策主体联动、促进政策布局完善、调整政策内容转向、提升政策工具配置来完善政策顶层设计，使其成为高等职业教育校企合作政策在未来发展上的应有之义。

总之，推进高等职业教育校企合作共建共赢是一项长期的系统性工程，其关键发展领域在于建立科学的政策评价监督机制，实现高等职业教育校企合作政策的动态调整和优化。基于此，未来的政策预期应从产学研用深度融合的角度构建“高校-政府-企业”协同化办学、“教学-研究-产业”一体化发展、“教学-竞赛-证书”渐进化培养，使完善高等职业教育与行业发展、产业布局、区域规划融合共生的制度设计成为高等职业教育校企合作政策的应然价值。

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